El informe Sachs (Informe de 111 páginas elaborado por el premio nóbel de economía Jeffrey Sachs a pedido del Gobierno paraguayo)

Simultáneamente con esta edición de ABC Color, Jeffrey Sachs y su equipo de expertos de la Universidad de Columbia ponen hoy a conocimiento del mundo su esperado informe sobre qué debe hacer Paraguay para alcanzar su desarrollo a partir de sus valiosos excedentes hidroenergéticos, un estudio de extraordinaria importancia para nuestro país... 

/ ABC Color

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Es un documento de 111 páginas titulado “Leveraging Paraguay’s Hydropower for Sustainable Economic Development” (“Apalancando la Hidroenergía de Paraguay para el Desarrollo Económico Sustentable”), elaborado por el Vale Columbia Center on Sustainable International Investment bajo el liderazgo y la supervisión del internacionalmente renombrado economista estadounidense. 

El Vale Columbia Center es un centro adscripto a la Columbia Law School y el Earth Institute de esa prestigiosa universidad neoyorquina, dirigido por Lisa Sachs, hija de Jeffrey. Además de Lisa, trabajaron directamente en la investigación Perrine Toledano y Nicolas Maennling, con el apoyo de José Acero, Sébastien Carreau, Charlotte Gauthier y Paloma Ruiz y contribuciones de los estudiantes paraguayos de posgrado Fabrizio Franco, Lorena Mersán e Ignacio Urrutia. 

El informe aborda la situación operacional e institucional del sector eléctrico, tema de mucha actualidad, delinea acciones que deberían emprenderse para un mayor aprovechamiento del superávit de electricidad, expresa escepticismo sobre la conveniencia de aceptar la megainversión de Rio Tinto Alcan y hace un análisis financiero de Itaipú desde sus inicios. 

Al respecto, concluye que Paraguay ya ha cancelado su parte de la deuda y, en consecuencia, ya debería disponer libremente de su 50% de la generación de la central. 

Recomienda no esperar hasta 2023 para revisar las cuentas con Brasil y sugiere buscar la mediación y apoyo del Fondo Monetario Internacional y las Naciones Unidas. 

El texto completo (por ahora en inglés) está desde hoy disponible en el sitio web del Vale Center, www.vcc.columbia.edu, y quedará dos semanas abierto a aportes, comentarios y sugerencias del público. En esta edición, una traducción completa del resumen ejecutivo y de la sección relativa a Itaipú. 


Mientras Paraguay es reconocido internacionalmente por ser el mayor exportador en el mundo de energía hidroeléctrica, la economía paraguaya sufre por cortes de luz regulares y altas pérdidas de sistema. Al mismo tiempo, la electricidad solo representa el 15 por ciento de la demanda final de energía. Estos problemas tienen que ser atendidos para liberar el potencial de la economía doméstica. 

El Gobierno paraguayo pidió al Earth Institute apoyar al país para apuntalar su potencial hidroeléctrico para el desarrollo económico sostenible. 

Este reporte hace recomendaciones sobre una estrategia de desarrollo sostenible fundada en aprovechamiento hidráulico con los siguientes pilares: (1) la reforma institucional del sector eléctrico; (2) la elaboración de una estrategia industrial basada en las ventajas comparativas de Paraguay y el acceso fiable a la energía limpia a precios competitivos; (3) la elaboración de un plan para la transición a una economía verde; (4) la garantía de que los sistemas de gestión de la recaudación de ingresos sean eficientes para financiar esta estrategia. 

Las recomendaciones de este informe tienen como objetivo dar una orientación general y son necesarios estudios de mayor profundidad en cada uno de estos temas claves.


El monopolio de la ANDE


Los problemas del sector eléctrico en Paraguay son analizados en el Capítulo 1. A nivel institucional, no existe un ministerio o ente regulador supervisando el monopolio estatal de la compañía eléctrica ANDE. Como resultado, la compañía de servicios eléctricos no tiene incentivos suficientes para reducir las pérdidas en el sistema, mejorar la eficiencia operativa y aumentar los actuales índices de ejecución. 

La falta de coordinación entre entidades gubernamentales no ha permitido la planificación a largo plazo de la inversión en estructura energética. 

Además, las decisiones sobre la tarifa eléctrica son tomadas atendiendo el proceso político en vez de ser un reflejo de las necesidades de inversión a largo plazo y los costos de mantenimiento y operación.

Las pérdidas del sistema han aumentado en la última década de 21 por ciento en 1999 a 30,9 por ciento en 2012. Esto se puede explicar por la falta de líneas de transmisión de 500 kV, la fluctuación de alta tensión, la gestión indebida de la carga y la compensación reactiva inadecuada en las subestaciones. 

Como el sistema actual de transmisión ha llegado a su capacidad máxima y las líneas troncales de transmisión de 220 kV transportan cargas muy por encima de su capacidad, la infraestructura está operando cerca de los límites técnicos, lo que causa cortes frecuentes de energía y paros durante periodos de consumo pico o condiciones climáticas adversas. Según estimaciones, esto cuesta a las empresas entre 0,8 y 2 por ciento de sus ventas anuales. 

Más pérdidas comerciales son causadas por robo de electricidad, errores en la contabilidad y en el mantenimiento de los registros a causa de equipos defectuosos, y una tasa baja de recaudación.


Ministerio y tercerización


Para hacer frente a la restricción de la capacidad troncal, el Gobierno tiene previsto construir dos líneas de transmisión de 500 kV, lo que conectará las fuentes de electricidad con las zonas de mucha demanda. 

Sin embargo, poco énfasis se ha puesto en las pérdidas en la distribución, culpables del 75 por ciento del total de las pérdidas eléctricas en el país. La creación de un Ministerio de Energía encargado de monitorear a la compañía de electricidad, así como de desarrollar y coordinar la política energética y la estrategia del país, puede ayudar a disminuir los problemas de institucionalidad y coordinación. Un contrato de desempeño/gestión entre el Ministerio y la ANDE con objetivos claros e indicadores de desempeño puede servir como una herramienta para mejorar la eficiencia de la ANDE. 

El Gobierno podría también considerar la tercerización de los servicios técnicos en el nivel de distribución a empresas privadas y regularlas con contratos de rendimiento. Esto aumentará las tasas de cobro de facturas y mejorará el rendimiento del sistema de distribución. Sistemas de medición avanzados para medianos y grandes consumidores pueden optimizar los patrones de consumo. 

La instalación de programas de control de carga directa y la introducción de métodos de fijación de precios dinámicos reducirán el consumo en las horas pico.


Energía limpia para la industria


El acceso confiable a la energía limpia a precios competitivos ayudará a liberar el potencial de la economía nacional. Este es el tema del Capítulo 2. 

Para guiar inversiones futuras, una estrategia de política industrial podría elaborarse sobre la base de las ventajas comparativas que el país tiene para ofrecer y los objetivos que el Gobierno se propone alcanzar. En el corto plazo, el sector del agroprocesamiento puede ser priorizado, ya que aporta un valor añadido a los productos agrícolas y tiene el potencial de ofrecer muchas oportunidades de empleo. 

Para diversificar la economía, Paraguay podría utilizar la metodología del espacio de productos para priorizar sectores dentro de su política industrial. También puede hacer uso de la planificación de corredores espaciales para el desarrollo e instalar parques industriales a lo largo de estos corredores para proporcionar un mejor acceso a la infraestructura de las empresas manufactureras que se tiene como objetivo atraer.


Cuidado con Rio Tinto Alcan


Las industrias que requieren uso intensivo de energía, en particular del sector de fundición de aluminio, no crean por ellas mismas muchas oportunidades de empleo, y los vínculos con la economía local no están garantizados. 

Al considerar la venta de electricidad a los inversionistas extranjeros que requieren de mucha electricidad, como el proyecto de fundición de aluminio de RTA, el Gobierno debe tener cuidado de tener en cuenta el costo de oportunidad de esa electricidad. A menos que haya efectos secundarios realmente significativos del proyecto de RTA, el mismo no debe pagar menos aranceles e impuestos de los que Paraguay recibiría por la venta de la electricidad directamente a Brasil y otros mercados extranjeros. Creemos poco probable que este tipo de pérdidas de ingresos se compense con los beneficios no monetarios, tales como la creación de empleos y los vínculos intersectoriales.

Si los ingresos del Gobierno provenientes de las exportaciones de electricidad son más altos que en el proyecto de RTA, el Gobierno puede y debe utilizar los mayores ingresos para construir su infraestructura y fortalecer su capital humano, factores altamente valorados en las empresas extranjeras cuando deciden invertir. Una fuerza de trabajo mejor educada y menores problemas de infraestructura incentivarán la inversión en el futuro y así se podrán crear más oportunidades de empleo a largo plazo que las que crearía una megainversión de capital intensivo como RTA. 

Países que se están centrando exitosamente en la atracción de megainversiones y la creación de vínculos ya están avanzados en términos de infraestructura y capital humano. El retorno y el efecto multiplicador en una inversión en infraestructura y educación de Paraguay probablemente resulten mayores que el retorno de la inversión en RTA. 

Por otra parte, con ingresos adicionales, el Gobierno puede crear puestos de trabajo en el sector público, en áreas tales como salud y educación.

Con los precios actuales y previstos de aluminio, y teniendo en cuenta el modelo de negocio de la industria del aluminio, es muy probable que el Gobierno tenga que vender su electricidad a la fundición a un precio menor que si la exportara a Brasil. Expresamos nuestra cautela sobre cualquier acuerdo de este tipo. 

Si el Gobierno decide seguir adelante con la propuesta, se recomienda que (1) acepte la propuesta solo si los ingresos del Estado por el proyecto no son significativamente inferiores a los ingresos por exportación de la energía; (2) cree el entorno normativo y de negocios para atraer a industrias transformadoras; (3) incluya provisiones locales en el contrato para establecer una modernización de la tecnológica y encadenamientos hacia atrás a la economía local; y (4) requiera de RTA la configuración de un programa de capacitación y de incubadoras de empresas para ayudar a las Pymes locales a que cumplan con los estándares de calidad para proveer bienes y servicios a la fundición.

También destacamos que somos optimistas en cuanto a que Paraguay puede conseguir un buen precio por su electricidad en el extranjero, superior al arancel que hoy recibe. 

Los vecinos de Paraguay están experimentando un rápido aumento en la demanda de electricidad y los costos marginales de generación de energía están normalmente muy por encima de los US$ 52,7/MWh (USc –centavos de dólar– 5,27 kWh) que Paraguay recibe por sus exportaciones garantizadas de electricidad. Finalmente, observamos que lo más probable es que Paraguay absorba su capacidad actual de electricidad en su propio uso doméstico dentro de los próximos 25 años, pasando de ser un gran exportador neto de electricidad a una situación en la que la demanda interna se equilibra aproximadamente con el suministro.

Por supuesto, para entonces Paraguay probablemente desarrolle una nueva capacidad hidroeléctrica. 

Sin embargo, hacemos hincapié en que la gran capacidad exportadora neta de Paraguay se reducirá considerablemente con el tiempo, incluso sin el proyecto de RTA. Esto simplemente pone de relieve la importancia de considerar los costos de oportunidad reales del suministro de electricidad en Paraguay.


Electricidad en vez de petróleo


Dentro de una política industrial y económica basada en la hidroelectricidad, el Gobierno podría considerar la construcción de una estrategia de desarrollo económico verde que reduzca la huella ambiental de Paraguay y se centre en la creación de empleos. 

En 2010, el costo de las importaciones de petróleo de Paraguay estaba por encima de los US$ 1,5 mil millones, con una tendencia al alza. Este costo podría reducirse o incluso eliminarse, muy probablemente con una ganancia significativa en el valor neto presente, implementando un sistema de transporte eléctrico. 

El Gobierno podría dar el primer paso al basar su sistema de tránsito en su Pya’e Porã, sistema de Bus de Tránsito Rápido (BTR), una opción que debe ser examinada por el Gobierno en detalle. Esto podría ampliarse a otros corredores y proyectos ferroviarios previstos. Mientras que el coste de la inversión inicial de un sistema de transporte público eléctrico es aproximadamente 1,7 veces mayor que el de un sistema basado en petróleo, los costos de operación son alrededor de 6,5 veces menores. Por lo tanto, el Valor Actual Neto (VAN) del sistema de transporte eléctrico debería ser menor.

Con el tiempo, también puede darse la posibilidad de avanzar de manera decisiva con vehículos de pasajeros eléctricos, sobre todo teniendo en cuenta que el progreso tecnológico conducirá a una disminución en el costo de los vehículos ligeros de pasajeros para uso urbano. 

La inversión pública en infraestructura para los autobuses eléctricos y coches puede inyectar dinero a la economía y crear oportunidades de trabajo. Recomendamos que el Gobierno mantenga la posibilidad de un despliegue inicial de vehículos eléctricos en Asunción y otras ciudades, con uno o más productores internacionales de este tipo de vehículos, en régimen de competencia. 

Este informe solo provee estimaciones aproximadas sobre costos potenciales y la resultante demanda eléctrica. Tenemos la sospecha de que algunas de las empresas internacionales estarán interesadas en apoyar inversiones de Paraguay en la infraestructura necesaria y la rápida implementación de vehículos eléctricos de pasajeros.


Desalentar uso de biomasa


Regulaciones más estrictas y mejores mecanismos de aplicación deben ponerse en marcha para frenar las tasas de deforestación. Casi la mitad del consumo nacional de energía de Paraguay se compone de biomasa. 

A su vez, 70 por ciento de esta biomasa es de madera combustible y carbón vegetal, haciendo de Paraguay el mayor productor per cápita de madera de combustible en la región. 

Se estima que 50.000 hectáreas, de las cuales solo el 12 por ciento son áreas reforestadas o manejadas, se talan cada año para satisfacer la demanda de leña y carbón vegetal solamente. La razón principal de esta situación es la disponibilidad de madera para combustible a un costo mínimo, de alrededor de USc 1,05/kWh frente a un costo medio de electricidad de USc 7,53/KWh. 

Un cumplimiento más estricto de las normas forestales en Paraguay hará subir el precio de la leña y el carbón, incentivando así al sector privado a cambiar a la electricidad como principal fuente de energía. Para estas iniciativas, el Gobierno podría beneficiarse de la obtención de REDD + y otros créditos de carbono.


Reexaminar la deuda de Itaipú


El Capítulo 3 se centra en optimizar la recaudación y gestión de los ingresos para asegurar que Paraguay pueda financiar una estrategia de desarrollo a largo plazo. 

Paraguay exportó 887 Terawatt de electricidad a Brasil entre 1985 y 2012, pero supuestamente todavía no ha pagado su parte de la deuda por la represa de Itaipú. Creemos que la historia de la deuda de Itaipú y las condiciones de reembolso deben ser reexaminadas por el nuevo Gobierno, en cooperación con Brasil, y tal vez con la asistencia del Fondo Monetario Internacional (FMI) o las Naciones Unidas.

Hemos revisado los reembolsos realizados hasta la fecha y tenemos razones para creer, sobre supuestos que nosotros consideramos razonables, que Paraguay esencialmente ya ha cancelado sus deudas.

Específicamente, asumimos que Paraguay debió haber pagado una tasa de interés real de no más de 5 por ciento (es decir, una tasa de interés por encima de la inflación de EE.UU.) por su porción de la deuda de Itaipú Binacional (IB). 

También asumimos que Paraguay debería haber recibido un precio real por sus exportaciones de electricidad a Brasil a partir de 1985 hasta el presente, lo que equivale al menos a US$ 52,7/MWh (el precio vigente actual de electricidad garantizada). Por último, asumimos que los costos de capital del proyecto equivalen a las “inversiones directas” realizadas en el proyecto. Partiendo de estas premisas, y teniendo en cuenta los costos de operación y mantenimiento reportados, nos encontramos con que Paraguay ha terminado de pagar su parte de la deuda de IB en 2013.

De acuerdo con las cuentas oficiales de IB, la deuda de Paraguay sigue siendo alrededor de US$ 7,5 mil millones, y no será saldada por completo hasta 2023. Nuestra interpretación de la deuda difiere con la versión oficial en tres formas principales. Aunque el registro es poco claro, creemos lo siguiente:

(1) Las tasas de interés cobradas han sido demasiado altas durante algunos de los años, especialmente en la década de 1980, empujando así a la deuda por encima de niveles razonables.

(2) Los costos de capital se han gravado muy por encima de las “inversiones directas” por razones que no son transparentes. Según los datos oficiales, los costos de capital del proyecto son muy superiores a los costos de inversión directa, aproximadamente US$ 17,5 mil millones en “inmuebles acumulados”, en comparación con US$ 12,4 mil millones en “inversiones directas acumuladas”.

(3) El precio por la electricidad que Paraguay recibe por la exportación a Brasil fue inferior incluso al modesto nivel de US$ 52,7/MWh.

No afirmamos tener una explicación definitiva de la financiación de la represa de Itaipú. Hay muchos puntos que no están claros para nosotros, incluyendo los costos históricos de las inversiones fijas y los precios netos realmente recibidos por Paraguay en sus exportaciones. 

Por lo tanto, no estamos ofreciendo una conclusión definitiva y es posible que nuestras suposiciones sean incorrectas. Más bien estamos expresando dudas sobre la validez de la deuda restante que figura en los libros, por lo menos en cuanto a la imparcialidad y objetividad de esas deudas.  

Creemos que una contabilidad cuidadosa y transparente podría ayudar a resolver el asunto, tras lo cual tal vez se muestre que las deudas son exactamente como están asentadas, o tal vez se concluya que deben ser eliminadas de acuerdo con supuestos alternativos más razonables.


No esperar hasta 2023


Considerando el exceso de electricidad que Paraguay tendrá durante al menos las próximas dos décadas, es importante que el país reciba un precio justo por sus exportaciones en el futuro. 

Los precios actuales de mercado en el punto de generación en Brasil y los países vecinos son más altos que la tarifa de Itaipú. Se espera que los precios regionales aumenten aún más en el futuro, como resultado de la creciente demanda de electricidad y mayores costos de producción asociados a las nuevas fuentes de energía adicionales. 

Los precios de mercado de otra nueva generación deben servir al Gobierno como una guía estándar para la negociación arancelaria de la deuda de Itaipú. Creemos que estas negociaciones no deberían esperar hasta 2023. Se necesita un precio realista ahora.

Paraguay también debe insistir en tener autonomía sobre su cuota de electricidad para asegurarse de poder vender a terceros si el Brasil no está dispuesto a pagar el precio de mercado. Más aún, los pagos deberían basarse en el consumo real en lugar de la potencia contratada. Si Itaipú tiene que asumir nuevos préstamos en el futuro, estos deben estar basados en las tasas de interés del mercado y la energía consumida. 

El nuevo tratado también debería excluir a las empresas de servicios de energía como signatarias y titulares de acciones para reducir el número de jugadores y los posibles conflictos de intereses institucionales.


Mejorar la gestión de ingresos


Para manejar eficientemente mayores ingresos por la electricidad, se deben poner en marcha mejores sistemas de gestión. 

Estos deben ser transparentes, orientados hacia los incentivos y con posibilidad de monitoreo garantizado. 

Los programas del Fonacide y Fondo Social han sido desarrollados para asignar los ingresos por ventas de electricidad de Itaipú a proyectos sociales y de infraestructura. Esto es progresista y recomendable. Sin embargo, como los presupuestos departamentales y municipales no están conectados al sistema de administración financiera central en un nivel suficientemente desagregado, es difícil para el Gobierno central controlar los gastos. 

La población local también es incapaz de responsabilizar a los gobiernos locales, ya que hay una falta de planificación participativa del desarrollo local y poca información disponible sobre la asignación de ingresos. 

Debido a que estos fondos son distribuidos a los departamentos y municipios sin tener en cuenta la recaudación y la eficiencia del gasto, no hay ningún incentivo para aumentar la recaudación de impuestos. Para reducir las ineficiencias a nivel descentralizado, es necesario exigir planes de desarrollo local; insistir en la publicación en internet de estos planes, contratos y fondos; premiar a los gobiernos departamentales y municipales por una mejor recaudación de impuestos y por planes implementados exitosamente.

A nivel central, se recomienda que los ingresos se destinen fundamentalmente a las inversiones públicas en salud, educación e infraestructura. El Gobierno paga a sus funcionarios salarios relativamente altos, pero no cosecha los beneficios de servicios de administración pública de calidad. 

El diseño de una Ley de Responsabilidad Fiscal que el Gobierno está considerando en parte hará frente a este problema y podrá conducir a políticas fiscales más fiables y creíbles, mejorando la gobernanza y la transparencia y creando un mayor compromiso de los gobiernos para mejorar la disciplina fiscal.
 
El aumento de los ingresos de la electricidad en el futuro no debería disuadir al Gobierno de continuar con el aumento de la recaudación de impuestos. 

Desde la reforma fiscal del 2004, el Gobierno ha triplicado su tasa de recaudación de impuestos, aumentando su base fiscal (formalizando su economía). Sin embargo, esto se ha realizado a costa de una fuerte reducción de la tasa de impuesto a la renta, que se redujo de 30 por ciento a 10 por ciento. 

El 10 por ciento de tasa única de impuesto que el Gobierno de Paraguay tiene actualmente en vigor para el valor agregado (con la excepción de alimentos y medicamentos), el ingreso personal y el impuesto a empresas, así como los incentivos fiscales excesivos, no son suficientes para proporcionar al Gobierno los ingresos necesarios para una escala adecuada de inversiones públicas.

Hay, en fin, espacio para aumentar los impuestos con el objetivo de invertir en infraestructura y capital humano. Estas inversiones son fundamentales para el crecimiento inclusivo sostenible y la diversificación de la economía. 

Para orientar el gasto público, se recomienda que el Paraguay adopte un plan estratégico de 20 años para el país, que puede ser desarrollado en estrecha colaboración con el público en general y las comunidades de expertos. 

Los objetivos podrían ser establecidos para todos los aspectos de importancia para el pueblo paraguayo, como la educación y la capacitación, la salud, la equidad social, la infraestructura, el medio ambiente y el desarrollo económico. 

Estos objetivos podrían ser financiados por un Marco de Gastos a Mediano Plazo que garantizará una mayor disciplina fiscal, una mayor previsibilidad presupuestaria para los ministerios en línea, un uso más eficiente de los recursos públicos, una mayor responsabilidad política para los resultados del gasto público a través de procesos más legítimos de toma de decisiones y una mayor credibilidad de toma de decisiones presupuestarias.


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Fuente: ABC